WASHINGTON, DC – A pesar de décadas de progreso en muchas áreas, las persistentes flaquezas estructurales que impiden la recaudación efectiva de impuestos y el gasto público siguen perjudicando el crecimiento económico y el desarrollo en toda América Latina y el Caribe (ALC).
Los ingresos y el gasto del gobierno se han mantenido cerca de sus promedios prepandémicos, dejando a los países de la región con un espacio fiscal limitado. En consecuencia, los esfuerzos por reducir los déficits presupuestarios -que actualmente promedian el 3% del PIB– en gran medida se han estancado. Entre 2014 y 2024, la deuda pública pasó del 45% al 60% del PIB, según nuestros cálculos basados en datos del FMI, llevando los pagos de intereses al 2,7% del PIB -aproximadamente el equivalente a la inversión anual necesaria para cerrar la brecha de infraestructura de la región.
Si bien algunos economistas sostienen que se necesitan medidas de austeridad para superar estas presiones fiscales, creemos que hay un camino más suave, inteligente y políticamente viable para revertir la trayectoria de la deuda de ALC.
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La clave para lograr la sostenibilidad fiscal reside en reformar la manera en que se recaudan y asignan los fondos públicos. Los gobiernos de toda la región se enfrentan a una creciente presión para invertir en servicios públicos e infraestructura, pero se ven limitados por herramientas fiscales obsoletas e ineficaces. Sus sistemas tributarios recaudan poco y tienden a distorsionar las decisiones de inversión y los mercados laborales. Al mismo tiempo, el gasto público suele ser ineficaz o está mal dirigido, lo que erosiona la confianza de los ciudadanos. Según un estudio de próxima publicación, el despilfarro representa el 4,6% del PIB de la región -una cifra superior a la de hace diez años.
Estas deficiencias estructurales no solo limitan el crecimiento. También obstaculizan los esfuerzos por reducir la desigualdad, ya que los altos niveles de informalidad laboral y la alta dependencia de impuestos al valor agregado (IVA) regresivos hacen que las economías de América Latina y el Caribe sean menos eficaces que sus homólogas desarrolladas a la hora de utilizar los impuestos, el gasto social y las transferencias para reducir las diferencias de ingresos. De hecho, en seis países, los sistemas fiscales, en verdad, exacerban la pobreza.
Esta realidad subraya la necesidad de una reforma fiscal. Sin embargo, un cambio radical sigue siendo difícil desde un punto de vista político, ya que la arraigada desconfianza en las instituciones estatales alimenta el escepticismo público ante las propuestas destinadas a aumentar los ingresos o reasignar fondos, incluso cuando tales medidas son claramente necesarias. Una encuesta realizada en ocho países de la región reveló que, aunque la gran mayoría de los encuestados consideraba injusta la distribución de ingresos en su país, solo el 30% apoyaba la ampliación de la base imponible del impuesto a las ganancias de las personas físicas.
En pocas palabras, la gente quiere un sistema fiscal progresista, pero espera que otro pague por él. En este entorno, buscar un amplio consenso político sobre una reforma fiscal ambiciosa podría significar una espera indefinida.
Aun así, los gobiernos pueden ganarse la confianza de los ciudadanos y lograr avances significativos si se centran en mejoras que sean prácticas y graduales en materia de política y gestión fiscal. Estas iniciativas de bajo perfil pueden no llegar a los titulares, pero sí arrojar resultados tangibles.
Una estrategia de eficacia comprobada consiste en digitalizar los sistemas tributarios, utilizar el análisis de datos para combatir la evasión, poner a prueba subsidios mejor dirigidos y fortalecer los marcos presupuestarios. Estas medidas hacen que los sistemas fiscales sean más eficientes, equitativos y creíbles, lo que permite emprender reformas más ambiciosas más adelante. Por ejemplo, después de que El Salvador introdujera la facturación electrónica en tiempo real y la integrara con datos de terceros sobre riqueza y consumo personal, los ingresos por IVA aumentaron del 3,5% del PIB en 2017 al 8,7% en 2023, generando mil millones de dólares adicionales en ingresos.
El análisis de datos y las herramientas digitales para dirigir y efectuar los pagos pueden hacer que el IVA sea más progresivo sin sacrificar eficiencia o crecimiento. En nuestro propio trabajo en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), hemos ayudado a los gobiernos a pasar de exenciones del IVA costosas y mal orientadas a devoluciones directas del IVA para los hogares de bajos ingresos.
Nuestra experiencia en el uso de cálculos de microsimulación muestra que el fortalecimiento de los sistemas fiscales requiere inversiones en registros sociales y fiscales sólidos, junto con sistemas de entrega bien diseñados. Por ejemplo, en Uruguay, las familias necesitadas utilizan un sistema de pago digital basado en tarjetas para reducir sus pagos de IVA cuando realizan sus compras, achicando la carga del 16% al 14,8%, mientras que nuevas mejoras en la focalización podrían reducirla en un par de puntos porcentuales adicionales, aumentando sus ingresos disponibles y ayudándolas a cubrir otras necesidades esenciales.
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En Honduras, el BID financió una modernización integral del sistema tributario que aumentó la proporción de contribuyentes que utilizan la declaración electrónica del 50% al 95%. Como resultado de ello, los ingresos fiscales aumentaron tres puntos porcentuales del PIB -un resultado comparable al que se lograría mediante un doloroso ajuste fiscal-. Del mismo modo, en Brasil, las mejoras en los sistemas fiscales a nivel estatal condujeron a un aumento del 11,7% en la recaudación de impuestos en 23 estados entre 2012 y 2019.
También hemos apoyado los esfuerzos para reducir los gastos superfluos. En Chile, la modernización digital de la contratación pública a través de ChileCompra ha mejorado la transparencia y frenado el gasto innecesario. Por su parte, el gobierno del estado brasileño de Rio Grande do Sul vinculó los datos de facturación electrónica de impuestos a las referencias de precios de contratación, lo que le permitió frenar los sobreprecios y garantizar una mayor rentabilidad del dinero público. Incluso las reformas políticamente sensibles, como la reducción de los subsidios, pueden aplicarse sin provocar agitación social.
En Argentina, ayudamos al gobierno a sustituir los subsidios a la electricidad, que beneficiaban desproporcionadamente a los hogares más ricos, por ayudas más específicas. Este cambio le significó al país un ahorro de más de 6.000 millones de dólares, casi el 1% del PIB, al tiempo que protegía a los hogares de bajos ingresos.
El fortalecimiento de las instituciones fiscales es fundamental para crear el espacio fiscal necesario para aplicar políticas económicas audaces. En El Salvador, el BID brindó apoyo técnico para diseñar e implementar una nueva norma presupuestaria -que ahora forma parte del programa de standby del país con el Fondo Monetario Internacional- que se espera reduzca la deuda pública en nueve puntos porcentuales del PIB para 2030. Y los proyectos financiados por el BID ayudaron a los estados brasileños a reforzar sus marcos fiscales, duplicando la recaudación de impuestos de las cuentas por cobrar entre 2023 y 2024.
Tal vez lo más importante sea que estas medidas prácticas pueden ayudar a generar confianza en la gobernanza económica. Cuando los ciudadanos ven que los impuestos se recaudan de forma justa y se gastan con sensatez, es más probable que apoyen reformas más ambiciosas en el futuro. Cuanto antes los gobiernos de ALC adopten medidas significativas para mejorar la gobernanza, modernizar los sistemas fiscales poco eficaces y eliminar el despilfarro, antes podrán sentar las bases de un crecimiento sostenido y equitativo.
(*) Ana María Ibáñez es vicepresidenta de Sectores y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo. Marta Ruiz-Arranz dirige la División de Gestión Fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo.
Project Syndicate / www.project-syndicate.org
